民为国基，谷为民命。粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础，也是世界和平与发展的重要保障，更关乎人类永续发展和前途命运。我国幅员辽阔，经常遭受的多种多样的突发灾害，往往会造成人民的生命和财产的重大损失。灾害发生后，充足而又及时的粮食供给不仅可以提高应急救灾的效果，也是灾后重建的有效保障。国家粮食和物资储备是我国粮食安全的重要组成部分，新时代随着经济社会发展，粮食生产区消费区时空分离加大，突发灾害不确定性增加，需进一步提高国家粮食储备应对突发事件的能力，确保在应对突发事件中及时有效发挥应急保障作用。

（一）我国粮食储备和应急管理现状

1、我国粮食安全现状

“洪范八政，食为政首”。中国历来重视粮食安全，在长期的历史发展过程中形成了包括储粮备荒、粮食安全治理等在内完备的粮食安全思想体系。从先秦时期开始萌芽，秦汉时期初步形成，隋唐时期趋于完善，至宋元明清时期最终成熟定型，既积淀形成了丰富完备的粮食安全思想体系，也蕴含着丰富的粮食安全治理智慧和经验。历朝历代无不把粮食作为安邦治国的重大问题,提上朝廷的议事日程,并加以重视和解决。解决粮食问题除了要做到广种多收之外,更重要的是解决粮食的储备问题。我国粮食储备历史悠久,官办仓储和民间仓储相结合,发挥了稳定粮价,赈灾备荒的重要作用,有效地维护了社会稳定与国家安全。粮食安全的保障与经济、政治、社会安全一样，有着举足轻重的作用。不能保障粮食安全的国家必然不能在国际社会上占有话语权。

我国粮食总产量连续6年超过1.3万亿斤，平均粮食占有量达到470公斤，高于国际公认的400公斤的安全线。更重要的是，我国人均产粮量超过消费量，粮食是够吃的，对于一个14亿人口的大国，解决粮食安全问题难能可贵，也是对世界作出的重大贡献。

粮食安全是国家安全的重要基石。粮食安全与能源安全、金融安全并称为三大经济安全，事关国家长治久安。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将粮食安全纳入国家安全大局，确立了“谷物基本自给，口粮绝对安全”新的国家粮食安全观，提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，引领推动了我国粮食安全理论创新、制度创新和实践创新。

复杂严峻形势和历史经验教训警示我们，粮食关乎国运民生，粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础，要坚决扛稳国家粮食安全重任；面对世界百年未有之大变局，只有做到“手中有粮”，才能确保“心中不慌”，应对各种风险挑战才有“乱云飞渡仍从容”的战略定力。

习近平总书记在吉林考察时指出，要把保障粮食安全放在突出位置，毫不放松抓好粮食生产，加快转变农业发展方式，在探索现代农业发展道路上创造更多经验。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安全之路。中国用全球9%的耕地、6%的淡水资源生产的粮食，养活了近20%的人口，实现了由“吃不饱”到“吃得饱”进而“吃得好”的历史性转变。

2、我国粮食储备和应急体系及管理现状

粮食储备是保障国家粮食安全的重要物质基础，历来在稳市、备荒、恤农方面具有重要作用。我国粮食储备应急体系相对完善，形成了中央、省、市、县的四级粮食应急预案体系，逐步建立了覆盖全国的粮食监测预警系统和应急加工、供应、配送网点，中央和地方、原粮和成品粮储备规模配置不断优化，在应对各类突发事件中发挥了重要作用。

粮食储备和应急体系逐步健全。政府粮食储备数量充足，质量良好，储存安全。在大中城市和价格易波动地区，建立了10-15天的应急成品粮储备。应急储备、加工和配送体系基本形成，应急供应网点遍布城乡街道社区，在应对地震、雨雪冰冻、台风等重大自然灾害和公共突发事件等方面发挥了重要作用。

从仓储技术看，我国粮食仓储能力明显增强，总体达到世界较先进水平。从储备品种结构看，以口粮为主，小麦、稻谷等口粮比例占七成左右，有的省份根据当地特色和消费习惯建立了少量杂粮储备。

我国粮食库存构成主要分三大类：政府储备、政策性库存、企业商品库存。此外还有一部分农户存粮，通常不统计在库存范围内。政府储备包括中央储备粮和地方储备粮，这是守底线、稳预期、保安全的“压舱石”。近年来，在中央储备规模稳步充实同时，以销区为重点，地方储备安全保障能力不断增强。同时，国家通过最低收购价、临时收储等政策，还掌握了相当数量的政策性粮食库存，根据需要可随时投放市场；再加上各类粮食企业商品库存，我国粮食库存总量持续高位运行，库存消费比远远高于联合国粮农组织提出的安全警戒线水平，稻谷、小麦库存都能够满足1年以上需求。

法治兴则国兴，法治强则国强。经过多年的实践探索和经验积累，我国建立了一系列有关粮食生产、储备、流通以及产业发展的制度政策，各地也制定了一些地方性法规，《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国食品安全法》等法律法规中也有关于粮食安全的规定。在此基础上大力推进粮食安全立法修规，健全法律法规体系，把实践中的好经验好做法和改革成果上升为法律规范，实现由政策治理向法律治理的转变。

打赢新冠疫情保供战。及时建立应急保障工作机制，统筹抓好生产发展、产销衔接、流通运输、市场调控、质量安全等各项工作，充分发挥流通企业、电商平台作用，推进批发市场、物流配送和销售终端互联互通，确保“菜篮子”产品供得上、不脱销、不断档，保障市场价格基本稳定，增强了应对新冠疫情风险挑战的底气。第一时间建立湖北省农产品生产和市场运行情况调度机制，疫情期间组织调运玉米、豆粕等饲料原料直供湖北，为湖北省特别是武汉市抗疫阻击战取得胜利提供了坚实的物质保障。新冠疫情期间的农业稳产保供工作，为做好粮食等重要农产品应急保供探索了一条有效路径。

提供粮食援助应对饥荒。受极端天气和战乱等因素影响，全球粮食安全问题日趋突出，强厄尔尼诺现象使全球不少地方面临严重饥荒。为帮助受灾国解决吃饭问题，自2016年起，中国连续向亚非拉50余国提供紧急粮食援助，惠及上千万受灾群众。截至2019年底，中国还使用南南合作援助基金，与世界粮食计划署合作向亚洲、非洲、拉丁美洲和加勒比地区24个国家提供粮食援助，保障当地最脆弱群体的粮食安全。

为深入贯彻落实国家粮食安全战略，巩固粮食储备安全管理体制机制改革成果，全面加强粮食储备安全管理，国家发展改革委、国家粮食和储备局起草了《粮食储备安全管理条例》（征求意见稿）。针对粮食储备安全管理中存在的问题，按照补短板、强弱项、防风险、提效能的要求，聚焦计划、储存、轮换、动用、监管等重要环节和关键节点，进一步厘清政府监管职责，明确企业权利义务，加大违法行为处罚力度，切实压实各方粮食储备安全管理责任。

3、我国粮食储备和应急体系及管理存在的问题

我国粮食储备和应急管理存在的主要问题：

应急管理体制有待进一步完善；

应急预案体系尚不健全；

部分地区仓储设施陈旧老化、应急效果较差；

重要粮食应急物资产能保障不充分、区域布局不协调；

各类应急资源统筹工作亟需加强。

（二）我国粮食储备和应急管理形势

随着 2020 年以来全球各地的蝗虫灾害、火山灾害、新冠肺炎疫情、英国正式脱欧的影响，粮食产量下行压力较大，全球粮食安全形势不容乐观。《2021全球粮食政策报告》显示，疫情前，全球约有30亿人负担不起健康的饮食，由于疫情影响，这一数字在2020-2022年间可能会增加 2.676亿。联合国粮农组织2020年发布的《世界粮食安全和营养状况》报告，2019年全球有近6.9亿人处于饥饿状态，占世界总人口8.9%，比2018年增加1000万、比5年前增加近6000万。预计到2020年底新冠疫情将使饥饿人数新增8300万人至1.32亿人，数字表明世界粮食安全形势不容乐观。尽管近年来我国粮食安全总体是好的，但面对复杂严峻的国际环境，保障国家粮食安全面临更大的挑战和更高的要求。要按照中央提出的“六稳”“六保”工作要求，扛稳粮食安全这个重任，提高粮食供给的稳定性可靠性可持续性。在国际环境的影响下，我国的粮食安全状况也受到消极影响，但是我国高度注重这方面工作，更是将其上升为国家重要战略。当今世界，面临百年未有之大变局，确保国家粮食安全和战略应急物资储备安全，具有全局性的战略意义。从中长期看，粮食供求仍将处于一种紧平衡态势，特别是面对复杂的国际形势、国内持续增长的粮食需求、地缺水少人多、种粮效益低、粮食容易遇到一些自然灾害、结构性矛盾比较突出等潜在风险隐患，确保国家粮食安全这根弦一刻也不能放松。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：制定粮食安全保障法；实施粮食安全战略，深化农产品收储制度改革，加快培育多元市场购销主体，改革完善中央储备粮管理体制，提高粮食储备调控能力；实施经济安全保障工程，粮食储备设施方面，建设高标准粮仓，实施粮食绿色仓储提升工程，整合布局一批大型粮食物流枢纽和园区，提高应急分拨集散和通道衔接能力。

《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出，坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。

2021年修订的《粮食流通管理条例》提出，保障国家粮食安全，在重大自然灾害、重大疫情或者其他突发事件引起粮食市场供求异常波动时，国家实施粮食应急机制。

（三）我国粮食储备和应急管理展望

坚持国家总体安全观，完善国家粮食安全战略。坚持问题导向和目标导向相统一，打基础利长远、补短板强弱项，构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食和战略应急物资储备安全保障体系。在法制法规、思想观念、资源配置、运行机制、本领能力等方面，主动转变、积极调适，适应维护国家安全的现实需要，进一步发挥粮食和战略应急物资储备在促进国家长治久安中的重要作用。

1、运用改革办法和法治思维，推动粮食安全治理体系和治理能力现代化

经国利民，法是重器。加快推进粮食安全保障立法修规，是提升粮食安全治理效能的有效举措。今年是“十四五”规划开局之年。要抓住时机，乘势而为，全力推动粮食领域立法修规进程，在法治轨道上推进粮食安全治理能力现代化，做到平时筑牢基础、急时应对有方，坚定走好中国特色粮食安全之路。改革完善粮食储备安全管理体制机制，强化政府储备公共产品属性，坚持政策性职能和经营性职能彻底分开；厘清承储主体职能定位，压实承储企业主体责任和政府部门监管责任。加快粮食安全保障立法修规进程，加快推动《粮食安全保障法》立法；制修订《粮食流通管理条例》和《粮食储备安全管理条例》；积极做好相关地方立法工作。创新强化粮食执法监管督查，加快建设储备粮库智能信息化动态监管系统，统筹运用综合交叉执法检查和信用监管、12325粮食监管热线等方式，依法守住管好“天下粮仓”。

2、发挥粮食储备重要作用

合理确定中央和地方储备功能定位，中央储备粮主要用于全国范围守底线、应大灾、稳预期，是国家粮食安全的“压舱石”；地方储备粮主要用于区域市场保应急、稳粮价、保供应，是国家粮食安全的第一道防线。以服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家安全能力为目标，科学确定粮食储备功能和规模，改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，强化内控管理和外部监督，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。坚持政策性职能和经营性职能彻底分开，强化政府储备公共产品属性，厘清承储主体职能定位，压实承储企业主体责任和政府部门监管责任，建立政府储备规模动态调整和联动机制，完善储备收储轮换，确保国家储备粮数量实、质量好、调得快、用得好。

3、加强粮食储备管理

以服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家安全能力为目标，科学确定粮食储备功能和规模，改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，强化内控管理和外部监督，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。加强粮食战略储备，保障危机时粮食市场稳定。把主粮品种作为战略产品，建立企业社会储备，作为政府粮食储备体系的重要补充。鼓励农民、居民和社会储存粮食。完善粮食宏观调控的应急指挥系统，保证在危机情况下，粮食供应稳定。

4、健全粮食应急保供体系

优化粮食应急供应、配送、加工网点的布局，建成一批规范化粮油配送中心、粮油应急加工企业和应急供应网点，形成布局合理、设施完备、运转高效、保障有力的粮食应急供应保障体系，强化应急处置功能，提升应急供应保障水平。组织编制“十四五”粮食物流基础设施建设规划，统筹布局一批大型粮食物流枢纽，增强分拨集散能力，加快建设高标准粮仓，着力实施粮食现代物流工程。

5、完善粮情预警监测体系

强化粮油市场预警机制，加快建立健全涵盖国家、省、市、县四级的监测预警体系，依托信息技术准确把握国内外粮食形势，健全粮油市场监测网络，提供及时、准确、全面的市场信息服务，防范市场异常波动风险。不断增强工作的前瞻性、预见性、针对性，不断提高服务决策、服务行业、服务社会的能力水平。建立健全粮食信息监测预警系统，完善粮食生产波动率、粮食储备量、粮食价格波动率等预警指标体系，探索设立中央粮食安全预警中心，广泛应用大数据、云计算等现代技术加强粮食安全预警监测。

6、倡导节粮减损

大力开展宣传教育活动，增强爱粮节粮意识，抑制不合理消费需求，减少“餐桌上的浪费”，形成科学消费、健康消费、文明消费的良好风尚。充分发挥网站、两微一端和普法新媒体矩阵的优势，开展安全法治宣传教育，提高粮食和物资储备法治宣传的影响力和感染力。

普及推广经济、适用、防虫、防霉储粮新装具、新技术，帮助农民减少产后损失。示范推广绿色、环保、智能粮食储藏设施设备，鼓励适度加工，提高物流效率，减少粮食流通环节的损失损耗。

7、加强粮食领域国际合作，积极维护世界粮食安全

作为世界上最大的发展中国家和负责任大国，中国始终是维护世界粮食安全的积极力量。粮食储备机制应具有全球战略眼光，将国内市场与国外市场联动起来，实现粮食资源的有效利用。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，可以为保障我国粮食安全提供重要支撑和保障。保证蓄水池的稳定，保证自己国家的战略物资的供给，保证储备规模能保证非正常情况下的供给，保证储备粮食的结构能满足人们正常的消费，提高储备粮食的质量，主要储备绿色优质的粮食。运用宏观调控与市场无形手的作用，当国内粮食出现过剩或不足时，及时通过进出口调节，保证粮食吞吐状态正常。除了保证供求，还需要维护国际粮食价格机制的稳定，也就是安定带的作用，尤其是国际市场上粮食现货与期货的交易，是保证全球粮食价格平稳的核心，针对粮食市场应该规定最高与最低价格或者上涨或下跌的程度，给出合理且可控的利润幅度，切不可让投机行为扰乱全球粮食安全状况，也不能过分调控，要尊重市场经济的规律，针对粮食安全状态进行预警，推动国际粮食安全状态长期保持。

认真落实与联合国世界粮食计划署等国际组织签署的谅解备忘录，继续推进粮食领域南南合作，深化与共建“一带一路”国家的粮食经贸合作关系。参与全球粮食预警安全治理，展开国际合作、推动粮食安全预警立法。

积极支持粮食企业“走出去”和“引进来”开展国际合作，合理利用两个市场、两种资源。探索国际粮食合作新模式，促进形成更加安全、稳定、合理的国际粮食安全新局面。